Oleh: Dudy Franandes, S.E., M.A.P. (Analis Politik, Ekonomi dan Tata Kelola Publik)
Disclaimer: Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan tidak mewakili sikap redaksi Swararakyat.com.
Mengapa ada bangsa yang berhasil menjadi makmur, sementara bangsa lain, meskipun memiliki sumber daya alam melimpah, tetap terjebak dalam kemiskinan, ketimpangan, korupsi, dan konflik kekuasaan? Pertanyaan itu menjadi salah satu inti pemikiran Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam Why Nations Fail. Jawabannya membawa kita kepada satu kata yang sangat penting yaitu institusi.
Bukan semata-mata minyak, gas, tambang, tanah yang subur, jumlah penduduk, letak geografis, atau kekayaan alam. Semua itu penting, tetapi tidak otomatis membuat sebuah bangsa menjadi maju. Yang jauh lebih menentukan adalah bagaimana kekuasaan dibangun, bagaimana ia dibatasi, bagaimana institusi bekerja, siapa yang memperoleh kesempatan, dan kepada siapa keuntungan ekonomi akhirnya mengalir.
Di sinilah terdapat sebuah mata rantai yang menentukan perjalanan sebuah bangsa. Kekuasaan menentukan institusi. Institusi menentukan insentif. Insentif membentuk perilaku. Perilaku memengaruhi perkembangan ekonomi. Perkembangan ekonomi kemudian kembali memengaruhi distribusi kekuasaan.
Siklus ini dapat menjadi virtuous circle, lingkaran kebajikan yang membawa bangsa menuju kemajuan. Tetapi ia juga dapat berubah menjadi vicious circle, lingkaran setan yang membuat sebuah negara terus memproduksi kegagalan yang sama.
Bonsai dan Akar Sebuah Negara
Bonsai adalah pohon yang indah. Batangnya dapat tumbuh kokoh. Daunnya sehat. Bentuknya bahkan dapat menjadi karya seni. Tetapi ada satu hal yang sering luput dari pandangan kita, yaitu akar. Pertumbuhan bonsai tidak hanya ditentukan oleh apa yang terlihat di permukaan. Ia sangat bergantung pada kualitas tanah, air, ruang tumbuh, akar, dan bagaimana pohon tersebut dirawat.
Negara pun demikian. Kita sering mengukur kemajuan melalui gedung-gedung tinggi, jalan tol, kawasan industri, teknologi, investasi, infrastruktur, dan angka pertumbuhan ekonomi. Tetapi ada pertanyaan yang lebih mendasar. Bagaimana akar institusinya? Apakah hukum bekerja untuk semua? Apakah kekuasaan dapat dikontrol? Apakah masyarakat memperoleh kesempatan yang relatif adil? Apakah pendidikan dapat diakses secara luas?
Apakah anak dari keluarga miskin memiliki kesempatan untuk naik kelas? Apakah pengusaha mendapatkan kesempatan karena kompetensi atau karena kedekatan? Apakah jabatan publik digunakan untuk kepentingan masyarakat atau memperbesar jaringan kekuasaan?
Dan yang paling penting apakah institusi negara dibuat untuk memperluas kesempatan atau justru mempertahankan privilese segelintir kelompok? Karena sebuah bonsai dapat terlihat indah meskipun ruang akarnya sangat terbatas. Begitu pula sebuah negara dapat terlihat maju di permukaan, sementara pada saat yang sama institusinya menyimpan persoalan mendasar.
Kekuasaan Tidak Pernah Netral
Dalam perspektif Why Nations Fail, institusi politik dan ekonomi tidak lahir di ruang hampa. Institusi merupakan hasil dari distribusi kekuasaan dan pertarungan kepentingan. Kelompok yang memiliki kekuasaan lebih besar memiliki kemampuan lebih besar untuk menentukan aturan. Karena itu, persoalannya bukan sekadar siapa yang berkuasa, tetapi untuk apa kekuasaan digunakan.
Kekuasaan dapat menjadi instrumen pembangunan. Tetapi kekuasaan juga dapat menjadi instrumen ekstraksi. Dalam sistem ekstraktif, negara tidak lagi terutama menjadi alat untuk menciptakan kesejahteraan bersama. Negara berubah menjadi arena perebutan sumber daya.
Bukan hanya sumber daya, tetapi juga lainnya. Jabatan menjadi aset. Regulasi menjadi alat. Anggaran menjadi sumber rente. Perizinan menjadi komoditas. Proyek pemerintah menjadi ladang kepentingan. Kebijakan publik dapat berubah dari instrumen pelayanan menjadi instrumen distribusi keuntungan kepada kelompok tertentu. Jika kondisi semacam ini berlangsung lama, persoalannya tidak lagi sekadar korupsi individu. Ia berubah menjadi persoalan struktural.
Institusi Membentuk Insentif
Institusi pada dasarnya adalah seperangkat aturan yang menentukan apa yang boleh dilakukan, apa yang dilarang, siapa mendapatkan apa, dan apa konsekuensi dari setiap tindakan. Karena itu, institusi menciptakan insentif.
Bayangkan ada dua negara. Di negara pertama, pejabat yang korup menghadapi risiko hukum yang tinggi. Penegak hukum independen, pengawasan kuat, pers bebas, masyarakat sipil aktif, dan sistem peradilan dapat bekerja tanpa tekanan politik. Sedangkan di negara kedua, korupsi memberikan keuntungan besar dengan risiko yang relatif kecil. Di negara mana perilaku koruptif lebih mudah berkembang? Jawabannya hampir pasti.
Manusia merespons struktur insentif. Jika sistem memberikan penghargaan terhadap integritas, kompetensi, inovasi, kerja keras, dan pelayanan publik, perilaku tersebut memiliki ruang untuk berkembang.
Tetapi jika sistem memberikan penghargaan kepada loyalitas politik, kedekatan dengan kekuasaan, nepotisme, patronase, dan kemampuan mengakumulasi rente, perilaku tersebut pula yang akan berkembang. Karena itu, kita jangan hanya bertanya mengapa seseorang korup. Tanyakan pula mengapa sistem membuat korupsi menjadi rasional dan menguntungkan.
Mengganti Orang Tidak Selalu Mengubah Sistem
Di sinilah pendekatan kelembagaan menjadi penting. Seorang diktator atau pemimpin otoriter tentu memiliki tanggung jawab atas tindakannya. Karakter individu tidak boleh diabaikan. Namun karakter bukan satu-satunya penjelasan.
Jika seorang pemimpin mengetahui bahwa kekuasaannya hanya dapat bertahan dengan membungkam oposisi, mengendalikan institusi, menguasai sumber daya ekonomi, membeli loyalitas politik, dan membatasi kompetisi, maka struktur tersebut menciptakan insentif untuk melakukan semua itu. Bukan berarti individu tidak bertanggung jawab. Justru sebaliknya.
Tetapi analisis kelembagaan mengajarkan sebuah pelajaran penting. Mengganti satu orang tanpa mengubah aturan main belum tentu mengubah hasil. Hari ini seorang pemimpin jatuh. Besok pemimpin baru datang. Tetapi jika struktur institusinya tetap sama, perilaku politik yang sama dapat muncul kembali. Karena itu, reformasi yang hanya berorientasi pada pergantian figur sering kali tidak cukup. Yang harus diubah adalah permainan dan aturan mainnya.
Ketika Politik Bertemu Kekayaan
Persoalan ini menjadi semakin menarik ketika kita melihat hubungan antara kekuasaan politik dan kekayaan ekonomi. Dalam demokrasi, partai politik seharusnya menjadi ruang agregasi kepentingan masyarakat, tempat gagasan dilahirkan, kader dipersiapkan, dan kepentingan publik diperjuangkan.
Namun ketika partai berubah menjadi kendaraan untuk memperoleh dan mempertahankan kekuasaan, politik patronase dapat berkembang. Loyalitas menjadi lebih penting daripada kompetensi. Kedekatan mengalahkan meritokrasi. Akses terhadap kekuasaan menjadi lebih menentukan daripada kapasitas. Pada titik tertentu, pertanyaan politik dapat bergeser. Bukan lagi “Apa yang terbaik bagi negara?”, melainkan “Apa yang terbaik bagi keberlangsungan kekuasaan kami?”.
Jika berlangsung sistematis, terbentuklah hubungan timbal balik antara kekuasaan politik dan kekayaan ekonomi. Kekuasaan politik digunakan untuk memperoleh akses ekonomi. Kekuatan ekonomi digunakan untuk mempertahankan pengaruh politik. Kekuatan politik kemudian kembali digunakan untuk mempertahankan struktur ekonomi tersebut. Di sinilah politik dan ekonomi saling mengunci.
Vicious Circle Kekuasaan
Lingkarannya dapat digambarkan sederhana sebagai berikut: Kekuasaan terkonsentrasi → institusi menjadi ekstraktif → insentif mengarah pada rente, korupsi dan patronase → perilaku ekonomi menjadi tidak produktif → ketimpangan meningkat → kekayaan terkonsentrasi → kekayaan digunakan mempertahankan pengaruh politik → kekuasaan semakin terkonsentrasi.
Lalu siklus itu kembali ke awal. Kekuasaan → institusi → insentif → perilaku → ekonomi → kekuasaan. Inilah vicious circle. Yang membuatnya berbahaya adalah setiap putaran akan memperkuat putaran berikutnya. Kelompok yang mendapatkan keuntungan dari sistem memiliki kepentingan untuk mempertahankan sistem. Mereka tidak memiliki insentif untuk mengubah aturan yang membuat mereka kaya dan berkuasa.
Vicious Circle ini sangat merugikan. Dampaknya tidak hanya menghantam dimensi politik, tetapi juga ekonomi. Kita akan bahas pada tulisan selanjutnya. (Bersambung)
